มหาอุทกภัยใต้ ‘68: ถึงเวลาขยับจาก 'ถอดบทเรียน' สู่การเปลี่ยนแปลงจริง
มหาอุทกภัยใต้ ‘68: ถึงเวลาขยับจาก 'ถอดบทเรียน' สู่การเปลี่ยนแปลงจริง
วราริน แซ่ตั้ง รายงาน
auser15
Tue, 2025-12-09 - 18:52
ผู้เชี่ยวชาญภัยพิบัติ วิเคราะห์มหาอุทกภัยใต้ 9 จังหวัด เสียหาย 2 หมื่นล้าน ชี้ท้องถิ่นไม่มีระบบวิเคราะห์ข้อมูล ขาดศูนย์บัญชาการกลาง ระบุไม่ต้องถอดบทเรียนอีก ความรู้มีอยู่แล้ว แต่รัฐไม่นำไปใช้เพราะชนโครงสร้างงบประมาณ
น้ำท่วมภาคใต้ 9 จังหวัดรอบนี้ มีผู้เสียชีวิตไปแล้วอย่างน้อย 267 คน เฉพาะที่ อ.หาดใหญ่ 142 คน ประชาชนได้รับผลกระทบราว 1,200,000 ครัวเรือน หรือ 3,500,000 คน มูลค่าความเสียหาย 20,000 ล้าน ไม่รวมความเสียหายที่คิดเป็นเงินไม่ได้ ซึ่งไม่รู้จะว่ากอบกู้คืนมาได้หรือไม่
ในอุทกภัยครั้งนี้ ประเด็นที่สาธารณชนพูดถึงดูเหมือนจะมี 3 ประเด็นหลักๆ ได้แก่
เรื่องแรก ข้าราชการการเมืองทั้งในระดับส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น ถูกวิจารณ์ถ้วนหน้า รัฐบาลอนุทินถูกวิจารณ์ว่าตอบสนองล่าช้า ดำเนินการไม่เป็นระบบ ผู้ว่าราชการจังหวัดสงขลาถูกสั่งย้าย ผู้นำท้องถิ่นถูกขุดคำพูดช่วงหาเสียงเกี่ยวกับการรับมืออุทกภัยมาเปรียบเทียบกับความเป็นจริงที่เกิดขึ้น จนเจ้าตัวประกาศว่าขอไม่เล่นการเมืองอีกตลอดชีวิต ข้าราชการประจำก็ใช่ว่าจะรอดพ้นจากการถูกวิจารณ์ ท่ามกลางวิกฤติศรัทธาและการทวงถามความรับผิดชอบทางการเมือง คำพูดถึงที่ถูกกล่าวถึงอย่างหนาหูคือคำว่า "ระบบล่มสลาย"
ท่ามกลางเสียงวิพากษ์วิจารณ์เหล่านี้ ภาคประชาสังคมและภาคเอกชนต้องมาแบกรับความล้มเหลวของรัฐ มีการตั้งวอร์รูมภาคประชาชน และภาคเอกชน เพื่อช่วยเหลือในด้านการฟื้นฟูอย่างเป็นระบบ ภายใต้ทรัพยากรที่จำกัด จากการหั่นงบประมาณช่วยเหลือระหว่างประเทศในระดับโลก และถูกจ้องขัดขาด้วยความพยายามในการออกกฎหมายควบคุมองค์กรประชาสังคม ขณะที่รัฐบาลมีทรัพยากรเหลือเฟือ แต่กลับขาดความสามารถในการตอบสนอง วงศ์พันธ์ อมรินทร์เทวา บรรณาธิการ 101 สรุปอย่างกระชับว่าประชาชนและเอกชนมีประสิทธิภาพ แต่ไม่มีทรัพยากร ขณะที่รัฐบาลมีทรัพยากร แต่ไม่มีประสิทธิภาพ
สาธารณชนก็มีข้อเรียกร้องหลายอย่างที่อยากให้ภาครัฐนำไปทำ ไม่ว่าจะเป็นการตั้งศูนย์บัญชาการกลางอย่างทันท่วงที การกระจายอำนาจให้ท้องถิ่นเพิ่มขึ้น การปรับโครงสร้างงบประมาณ และการปรับปรุงระบบแจ้งข้อมูลข่าวสาร อย่างไรก็ตาม ยังมีคำถามอยู่ว่าข้อเรียกร้องเหล่านี้สอดคล้องกับความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับการบริหารจัดการภัยพิบัติมากน้อยเพียงใด ขาดตกบกพร่องในประเด็นใดหรือไม่ และจะข้อเสนอเหล่านี้มาปะติดปะต่อ จัดลำดับความสำคัญ และพัฒนาเป็นแผนบูรณาการได้อย่างไร
เรื่องต่อมาคือความโกลาหลหน้างาน ที่พูดถึงกันมากที่สุดน่าจะเป็นเรื่องการยิงปืนไล่หลัง หรือการยิงปืนเพื่อเรียกอาสาสมัคร และข้อกล่าวหาเกี่ยวกับการเรียกเก็บค่าผ่านทางในเขต 8 ของหาดใหญ่ รวมถึงการปล้นสะดม สาธารณชนบางส่วนเริ่มพยายามอธิบายปรากฎการณ์เหล่านี้โดยพูดถึงปัจจัยด้านวัฒนธรรม และแสดงทัศนะบนพื้นฐานของความไม่ไว้วางใจ แน่นอนว่าผู้ตั้งข้อเกตเหล่านี้คงไม่ได้มีเจตนาตัดสิน แต่กลับกลายเป็นว่า บทสนทนาเริ่มจะกลายเป็นการวิพากษ์วิจารณ์บนพื้นฐานของอัตลักษณ์ ซึ่งขัดต่อหลักการของสิทธิมนุษยชน คำถามจึงมีอยู่ว่าเราควรอภิปรายและรับมือกับปัญหาที่เกิดขึ้นบนหลักการสิทธิมนุษยชนอย่างไร
เรื่องสุดท้ายคือ ในพื้นที่สื่อมีการนำเสนอ 'การถอดบทเรียน' โดยนักวิชาการ ภาคประชาสังคม และหน่วยงานภาครัฐ และมีการพูดถึงตัวแบบที่น่าเอาเยี่ยงอย่าง ไม่ว่าจะเป็น มาเลเซีย เนเธอร์แลนด์ อังกฤษ ฟินแลนด์ และญี่ปุ่น ทั้งในแง่การวางระบบ การรับมือ การฟื้นฟู แน่นอนว่าเนื้อหาเหล่านี้เป็นส่วนหนึ่งของการวิพากษ์วิจารณ์อย่างสร้างสรรค์ เพราะไม่ได้เพียงมุ่งชี้ข้อเสียและแต่เสนอทางออกให้ด้วย แต่ในบทสนทนาเหล่านี้ก็ทำให้เกิดคำถามว่าแล้วจะจับต้นชนปลายความเป็นจริงของไทยกับตัวแบบเหล่านี้อย่างไร ติดขัดตรงไหน และประเทศไทยจะดำเนินการปรับปรุงโดยใช้ประโยชน์จากทรัพยากรที่มีอยู่แล้วอย่างไรในทางปฏิบัติ
เพื่อตอบคำถามเหล่านี้ ความเห็นของ ดร. นาอีม แลนิ ผู้ก่อตั้งบริษัทวิจัยนโยบายสาธารณะ Policy Alive ซึ่งเชี่ยวชาญด้านการบริหารจัดการน้ำและการบริหารจัดการภัยพิบัติ และมีภูมิลำเนาครอบครัวอยู่ในนราธิวาสซึ่งเป็นหนึ่งในจังหวัดที่ประสบเหตุอุทกภัย น่าจะช่วยให้คำตอบได้ในระดับหนึ่ง
ประเด็นจากการพูดคุยสรุปออกมาได้เป็น 3 ประเด็นหลักๆ มุ่งเน้นไปที่การบริหารจัดการ ซึ่งเป็นมิติที่ขาดหายไปในมหาอุทกภัยครั้งนี้ ประการแรก ท้องถิ่นจะต้องมีระบบวิเคราะห์ข้อมูลที่แข็งแรง ประการที่สอง ภาครัฐจะต้องตั้งศูนย์บริหารจัดการภัยพิบัติอย่างทันท่วงที ซึ่งกรอบกฎหมายหรือ โครงสร้าง ในปัจจุบันสามารถทำได้ โดยไม่ต้องพึ่งพาอำนาจพิเศษ องค์ความรู้ หรือโมเดลใหม่ใดๆ จากนั้นจึงค่อยมาคุยกันในประเด็นสุดท้าย คือรัฐจะต้องสร้างระบบที่รับมือกับภัยพิบัติได้ โดยไม่พึ่งพาตัวบุคคล
ทุกอย่างเริ่มที่ข้อมูล
หากติดตามการนำเสนอข่าว คำพูดที่คนในพื้นที่มักสะท้อนกันอยู่เนืองๆ ก็คือปกติแล้วทุกฤดูฝน คนในพื้นที่จะฟังจากเทศบาลเป็นหลัก มีระบบแจ้งประกาศ แบ่งเป็นระดับธงเขียว ธงเหลือง ธงแดง แต่ในมหาอุทกภัยครั้งนี้ ท้องถิ่นกลับบอกว่าเอาอยู่ สวนทางกับการแจ้งเตือนของส่วนกลาง ในสายตาของผู้เชี่ยวชาญ นี่เป็นปัญหาแรกที่จะต้องทำการแก้ไข
"หนึ่งคุณต้องใช้วิทยาศาสตร์ในการบริหารจัดการจริงๆ สองคือคุณต้องมีระบบบริหารจัดการถึงจะทำเรื่องพวกนี้ได้" ดร. นาอีม กล่าว "สิ่งที่ขาด ถ้าเรามุ่งเป้าไปเลยคือในระดับท้องถิ่น สิ่งที่เกิดขึ้นคือมันไม่มีการวิเคราะห์ข้อมูลเกิดขึ้น ก็คือมันไม่สามารถประมวลผลเหตุการณ์ปัจจุบันและตัดสินใจได้ คือเราเอาข้อมูลทั้งหมดมาประมวลผล แล้วตัดสินใจว่าเราจะทำอะไร"
"น้ำท่วมครั้งนี้ ฝนมัน 7 วัน ซึ่งเรามีข้อมูลของกรมอุตุอยู่แล้ว 7 วัน ข้อมูลนี้ไม่พอ มันต้องเอาข้อมูลน้ำในทะเลด้วย น้ำในทะเลสาบด้วย คือต้องเอาข้อมูลอย่างน้อย3-4 แหล่งข้อมูลหน่วยงาน มาวิเคราะห์ร่วมกัน ก็คือต้องมีการวิเคราะห์ข้อมูลในท้องถิ่น เพราะว่าเขารู้พื้นที่มากที่สุด เพราะว่าน้ำท่วม ถึงแม้ฝนตกเหมือนกัน น้ำท่วมไม่เหมือนกัน เพราะว่าการระบายไม่เหมือนกัน
“น้ำมันหลอกไม่ได้ มันไหลมันก็คือไหล มันท่วมมันก็คือท่วม มันไม่สามารถใช้สัญชาติญาณหรือคิดคะเนเอง คิดไปเองได้ แค่นี้เลย คุณไม่สามารถบอกผมได้ว่าไม่ท่วมมั้ง ไม่รู้สึกว่าท่วม ผิด ปีที่แล้วก็ไม่ท่วมหนิ ปีนี้ก็น่าจะเอาอยู่ ผิด คือคุณบริหารการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศ โดยไม่ใช้ข้อมูลทางวิทยาศาสตร์เลยในการบริหาร ซึ่งก็อย่างที่บอกไป เราไม่ได้บริหารโดยใช้ข้อมูลจริงๆ ในการบริหาร มันก็เลยไม่สามารถบริหารจัดการน้ำได้ทั้งระบบ
"ข้อมูลต้องมาจากท้องถิ่น เพราะว่าจริงๆ การดูน้ำ ในท้ายทีี่สุด มันต้องลงพื้นที่ไปดู เราไม่ได้มีข้อมูลทั้งหมดที่จะมาประเมินได้ ข้อมูลที่ท้ายที่สุดแล้วคนก็ลืมก็คือข้อมูลน้ำฝน ซึ่งโมเดลของกรมอุตุมันพยากรณ์ได้ประมาณ 7 วัน อันนั้นค่อนข้างคุณภาพสูงแล้วนะ แต่ความบ้งของมันก็คือว่า มันก็จะบอกคุณว่า ฝนตกอีก 3 วัน 600 มม. คุณจะรู้ได้ยังไงล่ะ ผมยังไม่รู้เลย
"แต่กรมอุตุก็มีหน้าที่แค่นี้ เราก็บอกว่าฝนตกเท่าไหร่ 600 มม. แล้วมันมีวันนึงมั้งที่หาดใหญ่พุ่งสูงถึง 1000 ซึ่งมันไม่[เคย]มีนะ แล้วกรุงเทพรับได้แค่ 60 มม. นะคุณ เกิน 60 มม. พัง แล้วก็นราธิวาสที่พุ่งสูงที่สุดในประเทศก็ประมาณ 600 ข้อมูลพวกนี้ ถ้าท้องถิ่นไม่รู้ มันก็บริหารจัดการสถานการณ์ไม่ได้
การสร้างทีมวิเคราะห์ข้อมูลในระดับท้องถิ่น ในเชิงแนวคิดแล้วเป็นส่วนหนึ่งของระบบสนับสนุนการตัดสินใจ (decision support system หรือ dss) คือ "ต้องประเมินสถานการณ์ แล้วก็ต้องแนะนำว่า ต้องดำเนินการแบบไหน ซึ่งกระบวนการพวกนี้ถ้าไม่เกิดในระดับท้องถิ่น มันจะมารอส่วนกลางทำให้ไม่ได้ ต้องเกิดในระดับท้องถิ่น ส่วนกลางก็มีหน้าที่แค่ให้ข้อมูล
"ต้องเป็นแผนออกมา มีทรัพยากรออกมาว่า ทำอะไรได้บ้าง ทำอะไรไม่ได้บ้าง ซึ่งตรงนี้สามารถใช้ ai มาประมวลผลได้ … ต้องมีกรอบระยะเวลา ต้องมีการทำฉากทัศน์ แล้วกระบวนการพวกนี้ต้องอยู่ในกระบวนการวางแผนทั้งหมด ท้องถิ่นต้องทำให้เกิดขึ้น ประเมินผล ประมวลผล ท้องถิ่นต้องทำให้เกิดขึ้นให้ได้
เอกสารของเทศบาลนครหาดใหญ่ระบุว่างบประมาณในปี 2569 ซึ่งเริ่มประกาศใช้ตั้งแต่ 1 ต.ค. ที่ผ่านมา มีงบประมาณสำหรับโครงการป้องกันและแก้ไขปัญหาอุทกภัย เพียง 300,000 บาท ใช้สำหรับ "ค่าใช้จ่ายในพิธีเปิด-ปิด ค่าอาหารว่างและเครื่องดื่ม ค่าวัสดุอุปกรณ์ ค่าจ้างเหมาบริการ ค่าชุดปฏิบัติงานสำหรับเจ้าหน้าที่และค่าใช้จ่ายอื่นๆ ที่เกี่ยวข้อง" โดย "เป็นไปตามระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยการเบิกค่าใช้จ่ายในการจัดงาน การจัดกิจกรรมสาธารณะ การส่งเสริมกีฬาและการแข่งขันกีฬาขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2564”
งบประมาณนี้เป็นส่วนหนึ่งของงบงานป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย รวม 20,286,800 บาท อยู่ใต้งบแผนงานรักษาความสงบภายในของสำนักปลัดเทศบาล 34,585,400 บาท จากงบประมาณรายจ่ายของเทศบาลนครหาดใหญ่ทั้งหมดกว่า 2,003,500,000 บาท เมื่อ พ.ค. ที่ผ่านมา เนชั่นทีวีระบุว่าก่อนที่ ร่าง พ.ร.บ. งบประมาณรายจ่ายประจำปี 2569 จะเข้าสู่ที่ประชุมสภาสมัยวิสามัญฯ เทศบาลนครหาดใหญ่เป็นอันดับ 1 จาก 10 เทศบาลนครที่ได้รับจัดสรรงบประมาณสูงสุด
นอกจากปัญหาที่ส่วนหนึ่งดูเหมือนจะมาการจัดสรรงบประมาณของท้องถิ่น อีกปัญหาหนึ่งอาจเป็นเรื่องความกระจัดกระจายของงบประมาณ สำนักงานส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นจังหวัดสงขลา ระบุว่าในจังหวัดมีองค์การบริหารส่วนจังหวัด 1 แห่ง เทศบาลนคร2 แห่ง เทศบาลเมือง 11 แห่ง เทศบาลตำบล 35 แห่ง องค์การบริหารส่วนตำบล 92 แห่ง ซึ่งต่างมีงบประมาณป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยเป็นของตัวเอง ไม่รวมว่างบประมาณป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยอีกก้อนหนึ่งไปอยู่ที่ระบบราชการส่วนภูมิภาคซึ่งบัญชาการผ่านผู้ว่าราชการและนายอำเภอ และส่วนกลางที่บัญชาการโดยรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย
แน่นอนว่าระบบการปกครองจังหวัดยังคงต่างจากกรุงเทพมหานครที่ได้งบเป็นก้อนกว่า มีอิสระในการตัดสินใจสูงกว่า และมีเลือกตั้งผู้ว่าราชการของตัวเอง
เมื่อ เม.ย. ที่ผ่านมา ผู้จัดการออนไลน์รายงานว่า "มหาดไทย ปรับปรุงงบฯ 69 วงเงิน 301,264 ล้านบาท พบ 2 กรมใหญ่ ขอปรับเพิ่มแผนบริหารจัดการภัยพิบัติ ยธ. [กรมโยธาธิการ] เพิ่ม 1,676.9 ล้าน ปภ. [กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย] ขอเพิ่ม 470.7 ล้าน ส่วนนโยบายเก่าเมืองน่าอยู่อัจฉริยะปรับลดลง 1,849 ล้าน แผนบูรณาการน้ำ ปรับลดลง 1,109 ล้าน ส่วนแผนกระจายอำนาจให้ อปท. [องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น] พบ สถ. [สำนักงานส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น ] ขอตั้งงบฯ เพิ่มมหาศาล 3,598.9 ล้าน รวมเฉพาะงบกระจายอำนาจท้องถิ่น ปี 69 มีถึง 176,869.5 ล้าน"
แม้จะมีการอ้างว่ากระทรวงมหาดไทยกระจายอำนาจผ่านงบประมาณมากขึ้น ควรตั้งข้อสังเกตว่ากระทรวงมหาดไทยยังคงมีอิทธิพลในการกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอย่างมากในหลายด้าน และรัฐราชการรวมศูนย์ก็เคยถูกวิพากษ์วิจารณ์โดยนักวิชาการว่าเป็นอุปสรรคของการแก้ไขปัญหาน้ำท่วม
"เสริมหน่อยก็คือว่า ตอนที่เกิดน้ำท่วม 53 ที่หาดใหญ่ ท้องถิ่นของหาดใหญ่เข้มแข็งขึ้น นายกเทศมนตรีเข้ามา ท้องถิ่นเองแล้วก็ตัวเทศบาลเองมีความเข้มแข็งมาก ในการทำเรื่องสมาร์ทซิตี้ เนื่องจากหลายปัจจัยด้วย ดร. นาอีม กล่าว
"ตอนนั้นมีโครงการระหว่างประเทศเข้ามาด้วย ซึ่งไม่มีคนพูดถึงเท่าไหร่ในสื่อ ก็คือโครงการเครือข่ายเมืองในเอเชียเพื่อรับมือกับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ [ACCCRN] ของมูลนิธิร็อกกี้เฟลเลอร์จับมือกับหาดใหญ่ มีอาจารย์ที่ มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ แล้วก็มีภาคของเทศบาล ของผู้นำ มีนายกเทศมนตรี มาทำงานร่วมกัน หลังจากนั้นรู้สึกว่า การจัดการการปกครองท้องถิ่นของหาดใหญ่เข้มแข็ง แต่ด้วยเวลาที่ผ่านไป เหมือนการเมืองมันทำให้ ระบบมันย้อนกลับ อะไรที่มันเคยทำมา ก่อนหน้านี้มันล้มเหลวหมด
ความเข้าใจผิดเรื่องระบบบัญชาการ
ไม่ว่าจะมีข้อมูล งบประมาณ หรือทรัพยากรอื่นๆ มากเพียงใด ก็คงสูญเปล่าหากไม่มีศูนย์บัญชาการ หรือภาษาบ้านๆ คือ "เจ้าภาพ" คอยทำหน้าที่ตัดสินใจ นำทรัพยากรเหล่านี้มาบริหารจัดการภัยพิบัติ แบ่งหน้าที่ และกระจายคนตามความเชี่ยวชาญอย่างเป็นระบบ เมื่อไม่มีเจ้าภาพ สิ่งที่ตามมาระบบการตัดสินใจแบบ "ออแกนิก" หรือ "ตามยถากรรม" ตามคำกล่าวของสมบัติ บุญงามอนงค์ ประธานมูลนิธิกระจกเงาซึ่งมีบทบาทสำคัญในการตั้งวอร์รูมภาคประชาชน
"ถ้าท้องถิ่นรู้ ท้องถิ่นสามารถประเมินสถานการณ์ได้ คือท้องถิ่นสามารถตั้งศูนย์อำนวยการเขตในระดับท้องถิ่นได้ เราเสนอว่าถ้ามันเกิดขึ้นอีก ตั้งแต่ 7 วัน ท้องถิ่นตั้งศูนย์ช่วยเหลือน้ำท่วมอุทกภัยเลย" ดร. นาอีม กล่าว
"พอเราพูดถึงระบบบัญชาการกลาง [single command] ในการบริหารจัดการภัย เราพูดถึงระบบบัญชาการเหตุฉุกเฉิน (Incident Command System: ICS) ซึ่งมันทำได้หลายระดับ มันทำระดับของสนามบินยังได้เลย มันทำระดับของท้องถิ่นก็ได้ และมันสามารถขยายได้ถ้าภัยมันเกิดขึ้นใหญ่ขึ้น และมันก็สามารถหดตัวแล้วก็หายไปได้ ระบบบัญชาการเหตุฉุกเฉินถูกบรรจุอยู่ใน พ.ร.บ. ป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยอยู่แล้ว แต่รัฐบาลหน่วยงานกลางไม่มีความเข้าใจที่จะใช้ระบบตรงนี้
"ท้องถิ่นต้องประเมินตัวเองก่อน ส่วนถ้ามันเกิดภัยพิบัติขึ้นมาแล้ว ก็ต้องดูว่าภัยพิบัติความรุนแรงมันรุนแรงระดับไหน ถ้ามันรุนแรงในระดับประเทศ ภูมิภาค ก็ต้องดูว่าเราต้องใช้ทรัพยากรเท่าไหร่ในการบริหาร อันนี้มันเกินความสามารถของท้องถิ่น ก็ต้องดูว่าไปถึงนายกรัฐมนตรีไหม ถ้าไปถึงนายกรัฐมนตรี หน้าที่ของอนุทินก็คือว่า เราก็ต้องป้องกันภัยพิบัติไม่ให้เป็นหายนะ … แล้วมันก็ไม่พอนะ มันไม่ใช่แค่ลดไม่ให้เกิดหายนะ แต่เราให้ภัยพิบัติฟื้นฟูเร็วที่สุด เพื่อกลับไปสู่สภาวะปกติ
ระบบบัญชาการฉุกเฉิน "มันต้องมีสถานที่ มันต้องมีวอร์รูม" หรืออาจ "ต้องมีอาสาสมัครมานั่งรวมกัน" โดยระบบนี้มีหน้าที่สั่งการภารกิจเฉพาะทาง เพื่อตอบสนองต่อสถานการณ์ภัยพิบัติ ซึ่งระบบหน่วยงานในสถานการณ์ปกติ (เช่น จวนผู้ว่า โรงเรียน และโรงพยาบาล) ไม่ได้รองรับ ในภาษาอังกฤษเรียกระบบบัญชาการฉุกเฉินว่ามีลักษณะเป็น "ฟังก์ชั่นเบส (function-based)”
ระบบลักษณะนี้ "ไม่มีใครเข้าใจ แล้วจังหวัดตั้งขึ้นมาแค่ในกระดาษ ก็เซ็น แต่ไม่มีเนื้อในของการบริหาร" อ. ดร. นาอีมให้ความเห็น เพื่อให้ศูนย์บัญชาการเป็นรูปธรรมขึ้น "ผู้ว่าก็ต้องตั้งฝ่ายขึ้นมา" โดย "ฝ่ายแรกที่สำคัญในช่วงน้ำท่วมคือโลจิสติกส์ แล้วก็การบริหารจัดการห่วงโซ่อุปทาน พวกการขนส่งและเดินทาง"
ในส่วนนี้ กรณีที่สะท้อนให้เห็นถึงระบบบริหารจัดการที่ขาดไปได้ชัดที่สุด คงไม่พ้นปัญหาเรื่องหน่วยเรือกู้ภัยที่รวมกลุ่มกระจัดกระจาย ไม่รู้จะไปช่วยตรงส่วนไหนในช่วงที่ผ่านมา แม้แต่รองนายกรัฐมนตรี ร.อ. ธรรมนัส พรหมเผ่า เองก็เล็งเห็นปัญหานี้อย่างชัดเจน จนอดหัวร้อนไม่ได้ขณะปฏิบัติภารกิจหน้างาน
"สองคือศูนย์ข้อมูลการสื่อสารในภาวะวิกฤติ" ผู้เชี่ยวชาญกล่าวต่อ ขอเสริมว่า เมื่อพูดถึงการสื่อสารในครั้งนี้ จะพบว่ามีทั้งกรณีที่ทางการบอกว่าข่าวแจ้งเตือนน้ำท่วมเป็นข่าวปลอม แต่กลับเป็นน้ำท่วมจริงในเวลาต่อมา ไม่รวมปัญหาของการสร้างเนื้อหาจาก AI มิจฉาชีพ และลามมาถึงปัญหาไอโอที่การทำลายความน่าเชื่อถือของนักการเมืองที่เข้าไปช่วยเหลือ ดร. นาอีมเห็นว่า "ในช่วงภัยพิบัติ [ข้อมูลบิดเบือน] ควรผิดกฎหมาย … มันทำให้คนสับสน"
เรื่องนี้เป็นปัญหาที่ใหญ่กว่าการสร้างความรู้เท่าทันสื่อให้กับผู้บริโภคข้อมูลข่าวสาร แต่เป็นปัญหาของการสร้างระบบบริหารจัดการข้อมูลข่าวสารด้วย กล่าวคือ ขาดระบบการวิเคราะห์ข้อมูลที่แข็งแรงในระดับท้องถิ่น ขาดระบบสนับสนุนการตัดสินใจ และขาดการประสานงานกับเจ้าภาพหลักที่จะคอยทำหน้าที่สื่อสารกับประชาชนอย่างแม่นยำและจัดการกับข้อมูลบิดเบือน ซึ่งถกเถียงได้ว่าไม่มี
“สามคือเรื่องหน่วยแพทย์ สี่คือสังคมสงเคราะห์ ดูแลผู้สูงอายุ ดูแลคนพิการ ศพตายกี่ศพ เรื่องจิตวิทยา มันต้องตั้งศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินแบบนี้ ฝั่งทหาร ฝั่งอะไรก็ว่าไป ศูนย์นี้จะต้องอยู่จนกว่าภัยพิบัติจะหาย แล้วกลับคืนสู่สภาวะปกติ ถ้าศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินในประเทศไม่พอ ก็ขยายระดับได้ ระดับนานาชาติก็ได้ แต่คุณต้องมีองค์กรตรงนี้" ดร. นาอีม กล่าวย้ำ
"อีกเรื่องนึงคือเรื่องการบังคับให้คนอพยพ" ดร. นาอีม กล่าว "ระบบการอพยพที่ดีก็คือต้องบังคับให้คนออกมา … เราต้องมีระบบการอพยพที่ดีเหมือนต่างประเทศ ถ้าไม่อพยพผิดกฎหมาย ถ้าไม่อพยพประกันไม่จ่าย ถ้าอยู่ในประเทศมาเลเซียหรือญี่ปุ่น รัฐบาลสั่งอะไร คนก็ทำตามหมด ก็จะลดความสูญเสียได้"
"ถ้าสมมติคุณว่าระบบนี้มันต้องมีการจัดการอพยพคน มันจะไม่ใช่แค่คุณเขียนแผนว่ามันจะต้องมีการอพยพ คุณต้องไปกำหนดว่า จะไปอพยพตรงไหน ต้องมีการฝึกซ้อม ต้องมีขั้นตอนการปฏิบัติงานที่เป็นมาตรฐาน (standard operating procedure หรือ sop) ในการบริหาร
"อย่างญี่ปุ่นมันมีขั้นตอนการปฏิบัติงานที่เป็นมาตรฐานในการบริหารทุกเรื่อง พอมีขั้นตอนการปฏิบัติงานที่เป็นมาตรฐาน มันคือการมีคู่มือแนวทางให้คนทำ โดยที่คุณไม่ต้องรู้ทุกเรื่องก็ได้ แต่ถ้าคุณมาอยู่ในตำแหน่งนี้ คุณก็สามารถทำได้ มันต้องไปถึงระดับนั้น
อีกส่วนที่ "สำคัญมากในตัวศูนย์ปฏิบัติการภัยพิบัติคือการบริหารจัดการอาสาสมัคร มันจะมีประเด็นหลายอย่าง มีประเด็นความปลอดภัยของอาสาสมัครด้วย" เรื่องนี้นอกจากจะเกี่ยวกับเรื่องการบริหารจัดการกำลังคนในส่วนอื่นๆ แล้ว คงหนีไม่พ้นประเด็นสำคัญเกี่ยวกับความตึงเครียดระหว่างอาสาสมัครกับประชาชนในเขต 8
ดร. นาอีม พูดถึงกรณีนี้ว่ายังไม่รู้รายละเอียดที่เกิดขึ้นในพื้นที่ และดูเหมือนจะไม่มีทฤษฎีไหนที่บอกว่าเรื่องพวกนี้จะเกิดขึ้น เรื่องวัฒนธรรมในพื้นที่อาจต้องให้นักจิตวิทยาหรือนักมานุษยวิทยามาเป็นผู้อธิบายในทางสังคม อย่างไรก็ตาม ในส่วนของการบริหารงานภาครัฐ เขาให้ความเห็นว่า:
"พอมันไม่มีระบบบริหารจัดการส่วนกลาง สิ่งที่เราหวังพึ่งก็คืออาสาสมัครเข้าไปช่วยเหลือ ซึ่งมันก็ไม่ได้แย่ แต่มันไม่มีศูนย์กลางในการให้ความช่วยเหลืออย่างเป็นระบบ อาจารย์ในคณะก็จะบอกว่างานภัยพิบัติเหมือนงานกฐิน พอเกิดภัยก็เฮลงไปช่วย มันไม่มีระบบการบริหารจัดการอาสาสมัคร มันไม่ได้ดูเรื่องพื้นที่อะไรเลย พอเกิดคนก็พุ่งเข้าไป ที่เกิดขึ้นมันก็คือความโกลาหล
ระบบการบริหารจัดการอาสาสมัครนอกจากจะช่วยเรื่องการแบ่งกำลังคนตามความเร่งด่วนของพื้นที่จากการวิเคราะห์มาเป็นอย่างดี และมีการจัดคิวให้อาสาสมัครได้พักและผลัดเปลี่ยนกันไปช่วยผู้ประสบภัยแล้ว ก็คงช่วยให้อาสาสมัครได้รับแจ้งเกี่ยวกับข้อควรระวังต่างๆ ในการเข้าพื้นที่ เช่น วัฒนธรรม หรือความอ่อนไหวทางจิตใจของผู้ประสบภัย ตามที่ ผศ. ดร.ไชยณรงค์ เศรษฐเชื้อ อาจารย์คณะมนุษยศาสตร์และสังคมศาสตร์ มหาวิทยาลัยมหาสารคาม แจกแจงไว้ในเฟสบุ๊คด้วย
แม้จะมีระบบที่พรรค ปชน. ประชาสัมพันธ์ออกมา ได้แก่ ระบบ jitasa.care ซึ่งมีมาตั้งแต่ช่วงโควิด เป็นส่วนหนึ่งของระบบสนับสนุนการตัดสินใจ แต่ระบบนี้ไม่ได้แก้ปัญหาของการต้องมีศูนย์บัญชาการกลาง และส่วนงานบริหารจัดการอาสาสมัครที่ขาดไปในหลายๆ ด้าน
ความเป็นประชาธิปไตยของการจัดการภัยพิบัติ
นอกจากระบบบัญชาการกลางจะ (1.) ยืดได้หดได้ตามขนาดของภัยพิบัติ และ (2.) ต้องมีลักษณะเป็นฟังก์ชั่นเบส ข้อคิดเพิ่มเติมเกี่ยวกับเรื่องนี้คือ (3.) ระบบบัญชาการมีตัวอย่างให้เห็นแล้วในประเทศไทยภายใต้สถานการณ์ภัยพิบัติอื่นๆ ในอดีต และ (4.) ระบบบัญชาการกลางไม่ได้เท่ากับการรวมศูนย์อำนาจและเผด็จการ
"มันมีกฎหมายรองรับอยู่แล้ว อยู่ในกฎหมายป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย" ดร. นาอีมกล่าว "กรุงเทพก็สร้างระบบบัญชาการเหตุฉุกเฉินได้ หมูป่าก็สร้างระบบบัญชาการเหตุฉุกเฉินได้ คนเข้าใจว่าระบบบัญชาการเหตุฉุกเฉิน ต้องตั้งในระดับประเทศ ต้องเป็นนายก ไม่ใช่ มันขยายได้ หดได้ ตามฟังก์ชั่น
“[ในวงวิชาการ] มันจะมีฝั่งที่ไม่อยากใช้ พรก. ฉุกเฉิน คือเราไม่ใช้ยุทธศาสตร์แบบทหารในการบริหารจัดการภัยพิบัติ เพราะว่ามันไปผิดสิทธิมนุษยชน และนำไปสู่เผด็จการของผู้นำในการจัดการภัยพิบัติ เราไม่เอาระบบแบบนี้ เพราะฉะนั้น ระบบบัญชาการกลางมันอยู่บนพื้นฐานของข้อมูล แล้วก็แชร์ทรัพยากร ฉะนั้นหลักคิดระบบบัญชาการเหตุฉุกเฉินมันคือ เราไม่อยากให้อำนาจทหารมาปกครองเรื่องพวกนี้ เราก็เลยต้องสร้างระบบขึ้นมาที่มันไม่ใช่ พรก. ฉุกเฉิน
"แล้วในระบบบัญชาการเหตุฉุกเฉินมันก็ต้องมีหน่วยงานเข้ามา มันก็คล้ายๆ กับช่วงโควิด โควิดก็ใช้ระบบบัญชาการเหตุฉุกเฉิน คุณให้อำนาจผู้นำตัดสินใจคนเดียวไม่ได้ มันต้องเป็นการให้อำนาจแต่ละฝ่ายเป็นคนตัดสินใจ เรื่องโลจิสติกส์คุณต้องให้ทหาร หรือว่าพวกที่เดินทางทางน้ำตัดสินใจ เรื่องการแพทย์มันต้องให้หมอตัดสินใจ คือเราไม่เอา พรก. ฉุกเฉิน มันเลยต้องมีกรมป้องกันสาธารณะขึ้นมา มันคือการจัดการภัยพิบัตืโดยพลเรือน โดยรัฐบาลแล้วก็ฝั่งพลเรือน
“เราถกเถึยงในวงวิชาการอยู่แล้วว่าการจัดการภัยพิบัติมันเป็นประชาธิปไตยหรือเปล่า ถ้าเราให้อำนาจรัฐ แต่จริงๆ เป็นประชาธิปไตยตรงที่ว่ามันต้องตอบสนองช่วยเหลือประชาชน ความต้องการของประชาชน การที่เรามีข้อมูลในการจัดบริหารจัดการได้ แต่ข้อมูลมันต้องไปถึงท้องถิ่น มันต้องมีการวิเคราะห์ข้อมูลในระดับท้องถิ่นจริงๆ
"คือมันพูดยากเพราะมันมีนักวิชาการพูดว่าการบริหารจัดการภัยพิบัติต้องอย่าให้นักการเมืองมายุ่ง คือถ้าประชาธิปไตยเราเลือกนักการเมืองที่มันเก่งๆ มาเป็นผู้บริหาร ที่เข้าใจเรื่องวิทยาศาสตร์ มันก็จะดี ถ้ามันไปในทิศทางนั้นมันก็ดี เราต้องยอมรับความจริงเลยว่า ระบบที่เป็นอยู่ ทั้งการเมือง ทั้งระบบราชการที่มันแข็งตัวมาก ยังไงก็รับมือภัยพิบัติไม่ได้
เมื่อถามถึงผลงานของรัฐบาลอนุทิน ดร. นาอีม ตอบว่า "ถ้าประเมินก็คือไม่ผ่านอยู่แล้ว … มันไม่ใช่เพราะว่ารัฐบาลอนุทินหรือว่าใคร มันผิดพลาดทั้งระบบ” เมื่อรัฐล้มเหลวในการบริหารจัดการภัยพิบัติ (disaster) สถานการณ์ในช่วงที่ผ่านมาจึงยกระดับเป็นขั้นหายนะ (catastrophe) กล่าวคือ "คนตายพุ่งสูงไปเรื่อยๆ สภาพสังคม คนร้องขอช่วยเหลือ มันไม่มีการบริหารจัดการที่มันเชื่อถือได้"
หลังวิกฤติคลี่คลายลง รัฐบาลได้ทำการประชุมถอดบทเรียนโดย ศาสตราจารย์ ดร.บวรศักดิ์ อุวรรณโณ รองนายกรัฐมนตรี ได้รับมอบหมายให้กำกับดูแลการจัดทำแผนป้องกันและบรรเทาอุทกภัยในพื้นที่ภาคใต้ มีแผนที่จะสร้างวงแหวน-คลองระบายน้ำ หากมองในแง่ของการบริหารจัดการซึ่งขาดไปอย่างมาก การพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานก็อาจช่วยได้ แต่อาจไม่ใช่ใจกลางของปัญหา ในประเด็นนี้ ดร. นาอีม ให้ความเห็นว่าต่อให้มีการถอดบทเรียน แผนที่วางไว้ก็อาจเลือนหายไปจากความไร้เสถียรภาพทางการเมือง
จาก 'ถอดบทเรียน' สู่การเปลี่ยนแปลงจริง
เมื่อขอให้ ดร. นาอีม เปรียบเทียบความเป็นจริงของประเทศไทยกับโมเดลต่างประเทศที่ถูกหยิบยกขึ้นมา และขอให้แสดงความเห็นเกี่ยวกับการถอดบทเรียนของภาคส่วนต่างๆ ผู้เชี่ยวชาญท่านนี้ตอบกลับอย่างทันควันว่า "ไม่ต้องพูดหรอก มันทำไม่ได้หรอกประเทศไทย มันบริหารจัดการไม่ได้"
“เราบริหารโดยใช้การเมืองนำ อำนาจ ใช้การมีอิทธิพล การแย่งชิงงบประมาณ แล้วก็มีการคอรัปชั่น เราอยู่ในระบบการเมืองแบบนี้ ซึ่งระบบการเมืองโตขึ้นไม่ใช่เพราะใช้ข้อมูลหรือคนเก่งได้ชึ้นมา … แสดงว่าระบบการเมืองของเรา มันผลิตผู้บริหารที่ไม่เก่ง”
“ถ้าเขาไม่เก่ง แต่เขามีทีมเก่ง มันก็คงไปได้ คือผู้บริหารก็ไม่เก่ง ทีมก็ไม่เก่ง ไม่ได้เข้าใจระบบการบริหารจัดการน้ำ ทั้งๆ ที่เรามีนักวิชาการมากมายที่พูดถึงเรื่องนี้”
"อีกเรื่องคือประเทศไทยชอบยึดตัวบุคคล คือต้องเป็นโมเดลแบบหมูป่า ต้องเป็นแบบทักษิณ ต้องเป็นแบบชัชชาติ คือคุณไปยึดตัวบุคคล … สิ่งที่ต้องทำ ไม่ใช่ให้มีทวิดา [หมายถึง รศ.ทวิดา กมลเวชช รองผู้ว่าราชการ กทม. ผู้เชี่ยวชาญด้านบริการจัดการภัยพิบัติ และมีบทบาทสำคัญในการรับมือปัญหาตึกถล่มจากเหตุแผ่นดินไหว เมื่อ มี.ค. ที่ผ่านมา] อีกสิบคน นึกออกไหม ต้องทำระบบให้มันดี จนใครก็เข้ามาบริหารจัดการได้
“อย่าเขียนแต่แผน โดยที่ไม่ได้ประเมินความเป็นจริง พวกแผนไม่ต้องไปเขียนเพิ่ม มันมีอยู่แล้ว องค์ความรู้มันมีอยู่แล้ว เมื่อวานประชุมกับ สมช. ประชุมกับผู้ทรงฯ คือมันไม่ใช่เรื่องกฎหมาย ไม่ใช่เรื่องนโยบาย มันเป็นเรื่องของจะทำยังไงให้ระบบหรือกลไกที่มันมีอยู่ฟังก์ชั่น แล้วถ้ามันไม่ถูกฟังก์ชั่น มันก็จะเป็นแบบนี้ เอามาใช้จริงๆ มันจะไม่เกิด
“คือพอคุณนำแนวคิดเข้ามา คุณต้องมีระบบในการบริหารจัดการตรงนี้ แล้วก็ต้องมีแนวทางของท้องถิ่น แต่คุณก็ไม่ควรปล่อยให้ท้องถิ่นคิดเองทำเองหมด ก็ต้องสนับสนุนเขาว่า อะไรคือมาตรฐานในการขับเคลื่อนตรงนี้ คือกฎหมายมันก็จะพูดกว้างๆ แผนชาติก็จะพูดกว้างๆ แต่มันไม่มีใครเอาจริงเอาจังในการเอาแผนชาติมาแปลเป็นแผนท้องถิ่น แล้วพอมันไม่เจอภัยพิบัติ เราก็เอาภัยพิบัติมาเป็นเรื่องท้ายๆ
"ต้องยอมรับความจริง แล้วก็ไม่ต้องถอดบทเรียนแล้ว คนมันพูดมาเยอะแล้ว ... แล้วประเทศไทยมีนักวิชาการเรื่องน้ำเยอะมาก เรามีผู้รู้เยอะ แต่เราไม่ได้เอาความรู้ไปปฏิบัติแค่นั้นแหละ เพราะความรู้ไปปฏิบัติมันไปแตะโครงสร้างงบประมาณของการจัดการน้ำ ที่อยู่แค่บางกระทรวง แล้วมันก็ไม่ได้อัพเกรดทั้งระบบ แล้วก็ประมาณของไทยมันอยู่ที่การก่อสร้าง สร้างถนน สร้างเขื่อน ข้อมูลมันเป็นแบบนี้ สร้างถนน สร้างเขื่อนไปเรื่อยๆ ไม่ได้มีระบบการบริหารจัดการ ไม่ได้มีการบริหารจัดการ การวางแผน
"เราไม่ถอดบทเรียนแล้ว เราต้องถามว่ากลไกภาครัฐจะเปลี่ยนแปลงยังไง โดยที่มันต้องเปลี่ยนแปลงในระดับงบประมาณ คือไม่ต้องผลิตความรู้ใหม่แล้ว ไม่ต้องเอาโมเดลใหม่แล้ว แต่ต้องไปดูว่า ภาครัฐต้องเปลี่ยนแปลงยังไง จะเอาความรู้ไปเปลี่ยนแปลงภาครัฐยังไง มันต้องประยุกต์ใช้แล้วในปัจจุบัน เราไม่ต้องการความรู้ใหม่ ไม่ต้องมาถอดบทเรียน
"นักวิชาการต้องพูดความจริง ต้องชนโครงสร้าง ต้องกล้าพูดว่า ถ้าคุณยังสร้างเขื่อนไปเรื่อยๆ แบบนี้ ประเทศไทยจัดการไม่ได้ [มันเป็น]แนวคิดแบบเดิม คุณต้องมองทั้งระบบ คุณต้องมองการบริหารจัดการทั้งระบบจริงๆ แล้วก็ท้องถิ่นต้องมีศักยภาพจริงๆ ในการรับรู้สถานการณ์ให้ได้ ถ้าท้องถิ่นสามารถ รับรู้สถานการณ์ได้ ปรับตัว ไหวตัวกัน เราอาจจะสูญเสียน้อยกว่านี้
* รายงานพิเศษ
* สังคม
* คุณภาพชีวิต
* สิ่งแวดล้อม
* ภัยพิบัติ
* น้ำท่วม
* น้ำท่วมภาคใต้